数据作为继土地、劳动力、资本、技术之后新的重要生产要素，是数字经济发展的核心引擎。我国拥有海量的数据规模和丰富的应用场景，如何激活数据要素的价值，更好地发挥数据要素的作用，对于做强做优做大数字经济具有重要意义。
在这样的背景下，2022年，中共中央、国务院正式对外印发《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称《数据二十条》）。《数据二十条》首次从生产要素角度为数据要素市场提供了顶层制度设计，科学回应了数据要素治理的时代之问与实践之问，有助于激活数据要素潜能，规范数据要素市场的发展。
作为首部系统构建数据基础制度的国家政策文件，《数据二十条》辩证地把握数据要素相对于传统生产要素的共性与个性，为数据基础制度的构建确立了原则和方向：在维护数据安全的前提下，坚持促进数据合规高效流通这一主线，并将工作重点聚焦于数据产权、流通交易、利润分配和安全治理这四个领域。
同时，文件囊括的几个原则不但符合目前国际对于数据要素的定位，而且，也能使数据真正实现社会化利用。在加快构建新发展格局的要求下，通过推动数据要素市场基础制度的建设，能更好地激活数据要素的价值，推动国民经济高质量发展。
1. 数据要素产权制度
产权是一种民事权利，是指民事主体依法对特定财产享有的占有、使用、收益和处分的权利。根据实物商品交易的逻辑，明确物品产权的归属才能更好地保证责、权、利的分配，因此传统法律观念一般重视财产的所有权。但是数据作为新型生产要素，在生产流通、交易分配等过程中，国家、社会、企业以及个人等相关主体对其有着不同利益诉求，难以界定数据的所有人。
《数据二十条》以解决市场主体遇到的实际问题为导向，创新数据产权观念，淡化所有权、强调使用权，聚焦数据使用权流通，创造性地提出了建立数据资源持有权、数据加工使用权和数据产品经营权“三权分置”的数据产权制度框架，构建中国特色数据产权制度体系。
数据资源持有权体现了对数据资源持有者的权益保护，加强了数据分类分级管理；数据加工使用权反映了数据处理者具有加工使用、行使数据应用等相关权利，促进数据使用价值复用与充分利用；数据产品经营权认可了数据以产品形态进行市场化流通，进而可以将劳动、资本等生产要素附着在数据要素之上，提供更高质量的数据要素供给。
这一制度创新综合考虑了数据生成是由多方主体共同协作生产的结果，明确了各参与方同时使用数据要素的合法性，最大程度地推动数字经济的发展。《数据二十条》还对数据供给提出了具体要求，即建立数据可信流通体系，确保数据来源可确认、使用范围可界定、流通过程可追溯、安全风险可防范。数据的可信流通、可审计、可追溯意味着在保证安全的前提下形成可信的数据链条，规范数据的质量与价值，实现公平与效率、安全与应用的统筹兼顾，为未来收益分配提供技术性支持。
2. 数据要素流通与交易制度
数据要素流通的需求来自于数据二次和多次利用的需求，而传统技术机制下，数据具有易复制易传播的特点，会导致数据的价值在交易过程会快速衰减。因此，建立有效的交易规则和创新技术 体系，是确保交易各方权益的基础。
《数据二十条》提出“统筹构建规范高效的数据交易场所”，当前数据交易场所发展的核心议题是如何处理好场内与场外交易的关系。由于大量拥有数据、掌握数据主动权的市场主体倾向于脱离场内的交易平台而独立完成，因此，在我国数据交易市场高达数千亿元人民币的整体规模中，很大一部分的数据交易是通过场外交易实现的，文件中指出通过鼓励国有企业、行业龙头企业、互联网平台企业为市场提供高质量数据供给，促进数据交易所之间竞争壮大，共同发展。
在建设全国统一大市场的背景下，场内外相结合的交易制度要求兼顾场内数据完整闭环交易以及对场外的数据交易进行统一监管的能力。文件明确了数据交易应当是具有多种形式的，除了数据交易所外，场外的交易生态同样被认为是数据要素市场化应当具有的运作模式。随着深圳、北京、上海数据交易所等地方代表性数据交易所陆续正式运行，未来将有更多的数据交易由场外交易转向场内交易，全国范围内数据要素交易制度体系、交易服务支持等方面有望进一步优化。
另外，全球数字贸易的发展促进了跨境数据交易，全球跨境数据流产生的GDP总值已经超过跨境商品流，因此数据要素的跨境流动得到广泛关注。《数据二十条》对于数据跨境流动做了高标准的制度安排，明确提出要以维护国家安全和利益、履行国际义务为前提，积极参与数据交互、业务互通、监管互认、服务共享等方面的国际交流合作，推动数据跨境双向有序流动，主动对照国际规则和数字技术标准深化数据跨境交易制度改革，促进形成公平竞争的国际化市场。这与中央经济工作会议提出的数字经济伙伴关系协定（DEPA）等高标准经贸协定相辅相成。
3. 数据要素收益分配制度
研究表明，只有基于清晰的数据所有权归属，才能建立公允的数据收益分配机制。市场是数据产生收益的手段，有公平规则的市场才能实现数据收益的科学分配。《数据二十条》对收益分配指明了方向，顺应数字产业化、产业数字化发展趋势，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府的作用。
《数据二十条》要求完善数据要素市场化配置机制，扩大数据要素市场化配置范围和按价值贡献参与分配渠道。数据要素市场包括生产、流通、分配等方面，分配作为市场的一部分，首先要实现市场性分配，之后才能来谈再分配。“完善市场化配置”即通过市场的方式建立一套公平高效的、激励与规范相结合的分配机制，“扩大数据要素市场化配置范围”指的是牢牢把握市场在数据流通中起到的主导作用，引入更多的市场化运作方式。而“扩大按价值贡献参与分配渠道”，则反映了不要单纯根据数据要素参与各方的成本投入进行收益分配的计算方式，应当基于数据溯源进行价值分层，综合考虑数据要素相关开发回报以及无形价值的贡献，实行增量价值估算，从而促进数据要 素收益更加合理地得到分配。
在初次分配阶段，数据提供方、数据加工方以及数据应用方等各个环节的参与主体应当秉承“谁投入、谁贡献、谁受益”原则，即由市场评价贡献、按贡献决定报酬，这意味着传统的通过产权来确定权益分配的观念被新型的共享思维取代，推动数据要素的收益向数据价值和使用价值的创造者合理倾斜，实现全链条的利益共享与合作共赢。与此同时，政府要更好发挥收益分配的引导作用，在再分配阶段重点关注公共利益和相对弱势群体，遏制资本无序扩张导致的市场垄断与数字鸿沟等问题，促进共同富裕。
4. 数据要素治理制度
《数据二十条》贯彻落实总体国家安全观，强调统筹发展和安全：“安全”在全文中出现48次，“依法依规”出现22次，体现了《数据二十条》对于数据安全这一底线的高度重视。在保证数据安全的前提下，推动数据的开放共享使用。“共享”出现11次，在数据要素流通交易过程中，只有建立健全数据要素安全体系，数据才能更好地实现开放共享，更高效地运转与流通。
对于来自社会的公共数据，社会各主体都有权使用和分享由数据要素带来的红利，而非只由少数群体控制和使用。公共数据的开放共享可以在一定程度上遏制数据的不正当竞争与垄断行为。然而，当前的数据开放共享是有条件的，因为国家对于数据安全愈发重视，多次强调对于数据要素的安全监管，因此，数据的加工方、使用方需要准确地把握数据共享与安全的平衡边界，在保证安全的前提下，充分释放数据要素潜能。
《数据二十条》强调把安全贯穿数据治理全过程，强化数据反垄断和反不正当竞争，推动公共数据有条件开放共享，由政府、企业与社会力量多方协同参与建立安全可控、弹性包容的数据要素治理制度。同时，《数据二十条》提出“加强数据分级分类管理，把该管的管住、该放的放开，积极有效防范和化解各种数据风险，形成有效市场和有为政府相结合、法治监管与行业自治协同、国内与国际统筹的数据要素安全治理结构。”
5. 数据安全是数据要素发展的基石
数字经济时代，由于数据分析和处理后能够提高生产效率或直接转化为价值，而且现有的农业 耕种、工业生产、服务业交付、金融、医疗、科研、军工等都离不开数据的支撑，数据的重要性不断提升，国家已将数据上升到新型生产资料和创新要素的高度。数据安全形成影响的广度和深度已超越数据持有者保护数据自身价值的范畴，例如对个人（数据主体）隐私保护的问题就牵涉到了社会伦理以及关于数据权益的法律认定，而数据出境等问题更是需要在国家安全层面全盘统筹考虑。
数据要素的建立和发展对数据安全涉及的治理范畴提出了更高的需求：
- 在数据资源持有权方面，需要对持有者的权益保护，即加强数据分类分级管理，比如：数据要素的有效供给是基于“公共数据、企业数据、个人信息”落实确权授权机制。
- 在数据加工使用权方面，需对数据的收集汇聚、数据使用及加工处理落实全面的数据安全防护，为治理分置后的数据提供有效的安全支撑。
- 在数据产品经营权方面，需建立数据可信流通体系，实现数据的可信流通、可审计、可追溯，在保证安全的前提下形成可信的数据链条，促进数据以产品形态进行市场化流通，如果是全球数字贸易还涉及跨境数据交易，即数据共享、数据流通的安全保障。
- 在数据要素收益分配方面，需完善数据要素市场化配置机制，即应基于数据溯源进行价值分层，实行增量价值估算，从而促进数据要素收益更加合理地得到分配。
以上阐述了数据要素产权、数据要素流通与交易、数据要素收益与分配与数据安全的关系。数据要素市场背景下，数据安全是数据要素发展的基石，要把安全贯穿数据供给、流通、使用全过程，数据资产各权利主体应建立健全全流程数据安全管理机制，提升安全保护能力，依法依规行使数据资产相关权利，促进数据资产价值复用和市场化流通。
来源：《数据安全治理白皮书6.0》，中关村网络安全与信息化产业联盟数据安全治理专业委员会编著，图片：Georgia de Lotz, Unsplash
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