国家数据局10月25日在京挂牌成立，成为数据要素市场安全长效运行机制创新，加速数字经济高质量发展的重要里程碑。我国数据要素市场化配置从地方政府和市场主体自主探索的阶段，正式迈向了以国家体制机制创新和顶层设计为引领，政府、市场和社会全面整合式推进数据要素市场化配置，加速数字经济发展和数字中国建设的新阶段。
国家数据局成立后，我们不仅要关注各地的数据要素市场化实践探索，也应关注各地政府主导下的国资数据集团的发展布局，以便更全面地理解我国数据要素市场的下一步发展动向。
PART 1
国家数据局成立 数据要素市场发展更加明确
若以2020年为推动数据要素市场发展的起点，我们观察到在前三年内，各地方主要是以出台数字经济法规条例、探索数据交易制度、建设数据交易所、大数据中心、数据要素产业园等途径来落实数据要素市场化配置改革。这一时期必须承认的是，数据要素市场培育颇为复杂，无论是国家层面还是市场各方主体，都在摸着石头过河。由于数据要素顶层制度设计的缺失，各地沿着市场化竞争的思路去探索适应地方特色的数据要素产业制度和数据交易平台建设，但难免会存在重复建设、资源错配等棘手问题。
自从2022年12月《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（“数据二十条”）对外发布以来，数据要素市场的发展就按下了“加速键”。随后，2023年发生的三件大事深远地影响了我国数据要素市场的未来格局。
一是中共中央、国务院印发《党和国家机构改革方案》，组建国家数据局，负责协调推进数据基础制度建设，统筹数据资源整合共享和开发利用，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设等。
二是财政部印发《企业数据资源相关会计处理暂行规定》，提出数据可以作为资产进入企业资产负债表，2024年1月1日起正式施行，数据资产入表进入“倒计时”；在财政部指导下，中国资产评估协会制定了《数据资产评估指导意见》，已于2023年10月1日起施行。
三是各地相继成立国有独资的数据集团，出台首席数据官、公共数据授权运营、数据跨境流通等相关制度，加速培育数据要素市场，助推数字经济发展。
目前，“千呼万唤”的国家数据局已于10月25日在北京挂牌成立，“数据资产入表时刻”即将开启，数据流通交易、公共数据开放、数据跨境流通等数据要素价值释放渠道“开闸放水”，数据要素市场培育的航向已经明确了下来。
或许在大众看来，在过去很长一段时间里，关于数据交易的媒体消息热度往往是最高的，这很容易让人误解数据要素市场等同于数据交易市场。而在国家数据局成立之后，数据要素市场培育不再是无序的、孤立的，我们不仅要关注各地的数据要素市场化实践探索，也应关注各地政府主导下的国资数据集团的发展布局，以便更全面地理解我国数据要素市场背后的逻辑。
PART 2
各地国资数据集团发展现状
众所周知，贵州是我国第一个国家级的大数据综合试验区域，省政府专门规划了贵安新区用于发展大数据产业。在这里不仅孕育了国内第一家大数据交易所（贵阳大数据交易所于2015年成立），也设立了最早的地方数据集团——云上贵州大数据（集团）有限公司。通过国资平台来主导地方大数据产业发展，这在当时是顺应数字经济发展的创举。然而，由于国资数据集团的发展模式处于早期，尚未成熟，此后的数年里，相关的产业概念热度逐渐下降。
直到2020年，数据正式被确定为“第五生产要素”，数据交易所的建设成为这一时期数据要素市场爆发的主要推手，2021年前后，北京国际大数据交易所、深圳数据交易所、上海数据交易所等平台相继成立。此后，随着数十家地方数据交易所纷纷落地，国资数据集团开始涌入数据要素市场起步阶段的后半程，福建、上海、江苏、河南、湖北、黑龙江等地也相继成立数据集团。（见下表，成立时间以注册或更名信息为准）
截至2023年9月，全国以省、市、央企三级主导推动的国资数据集团（包括承担数据要素产业发展或以”数据集团“命名的国资企业）累计已达21家。
从成立时间看，超半数是在2022年之后注册或更名成立的，这表明数据集团仍然是数据要素市场中的新概念，各地也在积极抢占赛道。从归属地方看，尤其是以江苏和贵州成立的数据集团居多，显示了两地在组建数据集团行动上的及时。从注册资本看，国资数据集团基本上亿元级别起步，最高甚至达到100亿元，无论是数据基础设施还是数据产业布局规划的投入，显然数据集团的组建成本都是巨大的。
另外，近两年来，央企通过内部资产整合，陆续组建了以数字经济为主要业务的专业化公司，包括华润数科、中粮金科、中建数科、昆仑数智等近500家数字科技类公司。其中，我国首家由中央企业设立的数据集团——中电数据产业集团有限公司（中国电子数据产业集团）去年12月在广东深圳揭牌，后于今年4月完成注册。
PART 3
各地国资数据集团何时迎来爆发？
城市重点产业的发展都离不开本土龙头企业的引领作用，本土龙头企业将带动人才、资本和产业政策的集聚，并为形成产业生态起到引领作用。如果把各地城投公司看作“土地财政”时代推动地方经济发展的关键平台，那么数据集团就是在“数据财政”时代各地发展数字经济产业的主导力量，其重要性不言而喻。
此前，清华大学互联网产业研究院研究认为[1]，数据集团应包括但不限于以下四个主要职能：城市数据基础设施建设与运营、数字产业化和产业数字化应用场景开发、数据要素市场投资和孵化以及城市数字经济发展研究，具体实施方式可因各地的数据要素市场发展成熟程度因地制宜。
部分先进地区数据集团的组建和发展积累了一些成功经验，通过数据集团的组建将区域内相对分散的机构和企业按效率和安全的原则重新整合，使从事数据业务的企业在集团控股的框架内充分发挥各自作用，有助于增强区域内数字经济发展的活力，提高区域数字经济发展的市场化水平和辐射吸纳能力。同时可为促进国有资本合理流动、实现保值增值和服务数字中国的国家战略，提升区域数字经济产业竞争力和数字经济发展水平提供重要契机和支撑。
或许有人会好奇，为何现有的数据集团大都在二三线城市设立，而一线城市（如北京）尚未采取行动？
不过，从今年8月北京发布的政策文件《关于进一步推动首都高质量发展取得新突破的行动方案（2023-2025年）》中，我们可以了解到，北京明确鼓励央企、国企、互联网平台企业以及其他有条件的企业和单位，在京成立数据集团、数据公司或数据研究院。
我们认为这可能是地方政府出于数据集团设立时机尚未成熟的考虑，应当首先探索公共数据授权运营、数据资产化等运行模式。对于数据集团的设立，必须非常谨慎，等待数据要素市场达到一定的产业规模之后，再具体实施国资数据集团的组建。否则，就会出现“巧妇难为无米之炊”的情况，换言之，虽然平台已经建立，但是缺乏市场生态，市场需求侧不活跃，这也妨碍了对本地数据要素市场整体现状的全面了解。
正如国家数据局的成立过程一样，最初并不是采用自上而下的先统筹后发展的结构，而是鼓励各地政府先探索数据要素市场的发展模式，摸着石头过河。只有当出现足够多的新兴概念和问题（如数据确权、数据合规、数据入表等），并且对数据要素的价值有了充分的了解后，各地方自然会呼吁组建国家数据局，以进行下一步的统筹规划和布局。
例如，在国家层面的机构改革决定组建国家数据局之前，我国部分省市已经设置了一些与数据相关的机构部门，试图通过设立专业职能部门来促进和激励数据资源的开发利用。“先地方后中央”，这在国家机构设置历史上也是非常少见的。
过去，推动数据集团这类平台的建设一直面临不少挑战。一是缺乏产业政策支持和市场环境，资金不敢乱投，数据要素的价值也没有被政府和企业充分认清和挖掘；二是缺乏国家数字经济相关部门的规划指导，地方盲目跟风去建设数据集团，很容易导致重复建设和资源错配；三是缺乏数据要素领域的专业人才，有的地方政府由于缺乏数字经济的人才队伍，在推动数据要素市场培育的过程中缺乏明确的布局规划，对怎样推动数字经济发展这一新趋势摸不着头绪，难以真正落实相关的改革措施。
在国家数据局成立后，各地的数据要素相关政策和管理机制将会不断完善，地方政府在培育数据要素市场受阻时也会得到国家数据局的相应指导，对数据人才的需求也会越来越火爆，加上公共数据授权运营这块“数据财政”蛋糕，以及为数据集团平稳运行而设立的首席数据官制度，地方数据集团的发展也会顺势爆发。未来数年内，更多地方政府和央国企平台将会有序推动数据集团的组建或改组。
另外值得注意的是，一些地方在组建数据集团的过程中，行政上授予其公共数据垄断经营地位，与公共数据市场化运营的内涵相违背，长期来看会阻碍数据要素市场化配置改革，这也是今后亟需解决的矛盾。
[1] 《国内数据集团主营业务发展方向思考》，清华大学互联网产业研究院
