超大型城市由于其独特的政治、经济地位，是中国未来发展的领航者和风向标，在中国提出双碳目标和二十大“降碳减污扩绿增长”目标背景下，超大型城市如何绿色低碳转型意义重大，但同时也由于巨大的人口、交通、居住压力，任何变动对社会影响较大，给转型带来一定挑战。
中国超大型城市由于特殊的政治、经济地位而具有强大的虹吸效应，通过人力、资本的不断涌入，带动经济突飞猛进发展。自改革开放以来，这种效应已持续了40余年，中国超大型城市早已步入成熟阶段，进入到稳固提质的发展状态。由于过度的虹吸效应，部分非主流功能造成城市人口密集，给交通和住房带来极大压力。在“双碳”目标背景下，超大型城市地方政府及相关职能部门更应该顺势而为，积极谋划，走绿色低碳高质量发展之路。
一、以上海为代表的超大型城市低碳发展
作为中国的经济、金融、贸易、航运中心，以及国家低碳试点城市，上海走低碳发展之路对于推动中国新兴城市低碳高质量发展、助力国家实现碳达峰碳中和目标具有重要意义。
上海是中国典型的超大型城市，区位优势明显，气候温和湿润，属于温暖带气候区。绝佳的地理位置以及怡人的气候使上海独具魅力。一方面，上海人口众多，经济总量全国领先，2020年全市常住人口超过2489.4万人，GDP总量达到38701亿元。另一方面，上海也是中国全社会用电量最高的城市，2020 年用电量达到1726亿千瓦时。高人口数量和高用电量使上海成为仅次于唐山（全国工业重镇）的中国第二大二氧化碳排放城市，2020年二氧化碳排放总量达到24399万吨。
从评价指标总体情况来看，上海在所有城市中排名前15%，处于中等偏上水平，在中国城市中排名第6位，总体表现良好，但仍有进步空间。从分类指标来看，上海在低碳进程方面表现最好，排名第3，低碳生产和消费方面表现一般，位于中游（前50%），低碳环境方面表现不佳，排名后50%， 中等偏后，亟待改善与提升。
在低碳生产方面，上海三次产业结构相对合理，以第三产业为主，第三产业增加值占比与发达国家城市如日本东京、加拿大多伦多等比例相近，第一二产业增加值占比较少，因此调整三产结构对促进上海低碳减排作用有限。上海低碳生产表现一般的主要原因还是第二产业碳生产力相对落后，上海第二产业碳生产力排名在前50%，不如珠海、厦门和深圳等国内城市，与哥本哈根、马德里、伦敦、巴黎、悉尼等国际大都市相距甚远，最高可相差2倍以上。究其原因， 上海仍有不少高耗能、高排放产业，如钢铁、石油和精细化工、汽车制造等。
因此，上海若要提高低碳生产水平，需要调整第二产业内部结构，减少对高耗能产业的依赖，大力发展高、精、尖等高附加值新兴产业，提高城市第二产业碳生产力。同时，非化石能源占比方面，上海非化石能源占一次能源比重为18%，排名前25%～50%，与表现优秀的国内、国际城市（如昆明、成都、悉尼、哥本哈根等）仍有不小差距。2020 年上海的煤炭消费仍占能源消费总量的32%，必须进一步发展可再生能源。上海可以考虑因地制宜发展海上风力发电，扩大光伏在建筑物屋顶的应用，加速非化石能源替代应用， 持续优化能源结构。
在低碳消费方面，上海人均地面交通二氧化碳排放表现中上，排名前25%，人均建筑二氧化碳排放表现较差，排名后25%。上海的人口规模给城市基础设施的建设和运行用能带来巨大压力，并由此导致建筑碳排放的增长。建筑碳排放的减少一方面需要从规划入手，将绿色低碳规划设计理念贯彻至国土空间规划与建设全过程，严格管控高能耗建筑建设；另一方面，针对存量人口带来的住房、垃圾等压力，大力发展建筑物节能改造，加大宣传力度，提高居民节能环保意识，开展节水节电环保行动，开展无废城市建设，不断挖掘城市低碳发展潜力，助力城市低碳发展。
在低碳环境方面，上海绿化覆盖率表现一般，排名前50%～75%，绿色空间有待进一步完善。在这方面，新加坡的做法值得上海学习，在高人口密度和城市地域有限的情况下，依然能够保持高绿化覆盖率（46.5%）。新加坡的城市设计在一开始就融入了可持续发展的理念，将绿色融入城市的发展进程中，与自然和谐共生。“清洁和绿色新加坡”（Clean and Green Singapore, CGS）运动持续近20年，绿色屋顶、层叠的垂直花园、翠绿的墙壁在新加坡随处可见。此外，新加坡实施了“绿色新加坡2050”（Green Singapore 2050，GS2050）计划，为年轻人提供平台用于展望未来，尤其是关注环境与气候变化问题并提出解决方案。上海同样可以在建筑物或基础设施设计阶段，把绿色元素作为基础性或约束性指标，提早谋划；针对已建建筑或基础设施，实施绿色化改造，不断提高绿色底蕴。
在空气质量方面，经过多年的治理，尽管上海的生态环境已大幅改善，2020年PM2.5浓度降至32μg/m3，但仍远远不够，与世界卫生组织（WHO） 最新的《全球空气质量导则》（Global air quality guideline 2021）IT4标准中规定的对人体健康风险较小的PM2.5浓度应低于10μg/m3还有很大差距。为持续降低空气污染，上海一方面需要继续加大末端减污力度，另一方面需制定和实施减污降碳协同方案，从源头治理环境问题。
在低碳进程方面，上海表现优秀，排名前三，尤其在GDP增速（5年平均）和单位GDP二氧化碳排放下降率（5年平均）两个方面表现很好。人均GDP虽全国领先，但仍未达到发达国家平均水平（2.5万美元，约合17.2万元），未来还需要加快经济建设脚步。
二、做好低碳发展规划并倡导绿色消费
超大型城市的人口规模会给城市交通和建筑等生活基础设施的建设和运行用能带来巨大压力，并由此导致温室气体排放增长。因此，建议超大型城市市级政府，以及发改、规自、住建等职能部门，一方面做好相关低碳发展规划，合理规划产业布局，有序引导人才引进，为城市低碳发展谋好局；另一方面，针对存量人口带来的交通、住房、生活垃圾等压力，大力发展绿色低碳交通和建筑物节能改造，加大宣传力度，提高居民节能环保意识，开展节水节电环保行动，开展无废城市建设，不断挖掘城市低碳发展潜力，助力城市低碳发展。
三、优化、调整产业内部结构
北京、上海等超大型城市已进入后工业化时期、现代服务业占据主导地位（第三产业增加值达到50%以上），但仍保留一定程度的第二产业。在第二产业内，由于城市的经济水平和资源条件不同，战略性新兴产业和高端制造业（如节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料、新能源汽车等产业）比传统的高耗能制造业和能源密集型工业更加清洁。
因此，地方政府，及经信、发改、科技、生环等职能部门，通过技术和管理措施调整第二产业内部结构同样至关重要。尤其像上海仍然保有上海申能星火等多家燃煤电厂，以及钢铁厂、化工厂等高耗能产业，导致上海全社会用电量和二氧化碳排放量异常突出，未来仍需要朝着高附加值、低能耗的新兴产业和高端制造业方向发展。
四、持续推进能源结构调整
中国“富煤少油贫气且可再生能源丰富”的资源禀赋虽然决定了当前煤炭在能源利用中占据突出地位，但也意味着中国具备构建以新能源为主体的新型电力体系的潜力。对于相对于相对发达的超大型城市（2020年上海煤炭消费占一次能源比重为32%）来说，在面临空气污染威胁人体健康的背景下，持续减少煤炭消费量，实现能源清洁低碳替代，依然是城市低碳发展的重要途径。
一方面，目前，北京、上海等超大型城市主城区内基本全部禁煤，并在全市域范围内持续推进煤炭的减量替代。按照《中共中央 国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》要求，“十四五”期间，京津冀及周边地区、长三角地区煤炭消费量分别下降10%、5%左右，汾渭平原煤炭消费量实现负增长。市级政府，及发改、经信和生环等职能部门，应持续出台相关政策，确保能源安全的同时，降低煤炭的使用量。
另一方面，尽管中国超大型城市已经提出非化石能源消费比重目标（如上海到2025年将达到20%），但与国际先进水平相比，差距依然较大（悉尼、哥本哈根和蒙特利尔等城市的非化石能源消费占比远高于40%），同时面对经济发展带来的能耗增加压力，市级政府应联合发改、经信、规自、住建、交通、生环等部门，大力发展可再生能源技术，因地制宜发展风、光、水、核、氢等新能源，提高非化石能源消费占比。
本文摘编自世界资源研究所发布的《从全球百余城市低碳发展水平异同看中国城市低碳发展之道》。
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