自《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》出台以来，各地竞相探索公共数据市场化配置机制，并发展出多种公共数据授权运营模式，对区域内公共数据进行开发利用。然而，公共数据开放和公共数据授权运营之间的关系在概念与实践层面仍然模糊，对公共数据授权运营的研究还不充分。
在明确公共数据授权运营在政府数据资源开发利用中的功能定位与核心争论，并建立对全国公共数据授权运营模式差异的宏观认知上，提出针对公共数据授权运营的“三维四主体”分析框架，基于对福建省的个案研究，从制度保障、平台建设、实施主体三个方面进行分析，总结福建模式的特征、优势和不足，指出福建省公共数据授权运营是赋能数据开发利用的“制度”而非与数据开放、数据共享并列的数据开发利用的“方式”，从而为公共数据授权运营定位提供新的解释路径。
为理清福建公共数据授权运营的实现机制，本部分从制度保障、平台建设、实施主体三个维度，深入分析福建省公共数据授权运营实现的历史过程和条件。
一、制度保障
自2016年以来，福建省出台多项政策文件，围绕公共数据权属、开放共享、开发利用和配套管理制度，为公共数据授权运营搭建制度条件（参见图2）。
在公共数据权属制度方面，2016年10月，福建省政府印发《福建省政务数据管理办法》，规定“政务数据资源属于国家所有，纳入国有资产管理”，这是国内第一份明确规定政府数据权属的政策文件。
在面向社会的公共数据开放方面，2021年12月出台的《福建省大数据发展条例》将公共数据开放分为普遍开放和依申请开放两种类型。普遍开放类的公共数据，公民、法人或其他组织可以直接从公共数据资源开放平台无条件免费获取；依申请开放类的公共数据，需要向公共数据资源开放平台提出申请，经大数据主管部门征求数源单位同意后获取。
在政府内的公共数据共享方面，《福建省大数据发展条例》明确了公共数据以共享为原则不共享为例外，将数据分为无条件共享、有条件共享和暂不共享三种类型。无条件共享类公共数据可以提供给所有公共管理和服务机构共享使用；有条件共享类公共数据只能提供公共管理和服务机构依法履行职责的必要范围内共享使用；暂不共享类公共数据的共享，则要有法律、行政法规或者国家政策作为依据。基于这一数据共享的制度安排，使福建基本形成了政府内部跨部门、跨业务的数据共享和业务协同体系。
在公共数据授权运营方面，《福建省大数据发展条例》提出了公共数据资源分级开发的制度机制，规定由福建省政府设立全省公共数据资源一级开发主体，即被授权的运营主体承担公共数据汇聚治理、安全保障、开放开发、服务管理等具体支撑工作。二级开发主体，即数据使用主体，如要基于应用场景获取一级开发主体汇聚治理的数据资源，要得到大数据主管部门同意，按要求使用数据。
在公共数据的管理及安全保障方面，福建省在开放、共享和授权运营的制度基础上于2022年7月印发全国首份公共数据开发利用的规范性文件——《福建省公共数据资源开放开发管理办法（试行）》，为全省数据开发利用工作建立了明确的规章制度，如制定各级政府部门的公共数据开放清单、确定公共数据资源开发的基本原则及工作流程、建立平台运营单位的运行维护管理制度等，并就数据安全保障建立了覆盖数据采集、传输、存储、处理、交换、销毁全生命周期的数据安全管理制度。
二、平台建设
2021年，福建省政府成立福建省大数据集团，作为全省公共数据资源一级开发主体，亦即公共数据的被授权方和运营主体。按照《福建省大数据发展条例》的规定，承担公共数据汇聚治理、安全保障、开放开发、服务管理等支撑工作。目前，福建省大数据集团在省一级已建成“三平台一中心（所）”的数字平台基础设施架构，分别包括汇聚共享平台、统一开放平台、开发服务平台和大数据交易所，统称为福建“一体化公共数据平台”。
一体化公共数据平台的具体架构和各平台间的逻辑关系如图3所示。以省市两级公共数据汇聚共享平台为基础，由统一开放平台履行数据开放职能，负责处理可用可见数据类型；开发服务平台履行数据开发利用职能，负责处理可用不可见数据类型；大数据交易所负责联通公共数据与社会数据，联合数据商和第三方服务机构搭建交易平台、制定交易规则。
1. 汇聚共享平台：实现政府部门内部的数据流通共享
福建省在2001年开始布局“福建省政务信息共享平台”建设，作为省市两级政府跨部门、跨区域的信息枢纽。至2016年底，在整合了福建省政务信息共享平台目录管理服务和数据交换功能的基础上，基于大数据和云计算技术，对信息共享平台进行全新升级，并重新命名为“福建省级政务数据汇聚共享平台”。2022年，由于数据汇聚范围从政务数据扩大到公共数据，“福建省级政务数据汇聚共享平台”正式更名为“福建省级公共数据汇聚共享平台”。目前，福建省公共数据汇聚共享平台由1个省级平台和10个地市平台构成，省、市两级平台由省、市两级分别建设运营，分布运行，数据互联互通。
福建省汇聚共享平台作为全省公共数据资源中心，由省、市两级汇聚平台分别负责省省市两级公共部门的数据汇聚，根据《福建省大数据发展条例》第十二条的规定，各级公共管理和服务机构都要将部门数据实时、全量上传至汇聚共享平台，任何部门、地区之间不能直接共享数据，如有数据共享的需求，必须通过省市两级汇聚共享平台进行在线申请，由此实现政府内部跨部门政务数据流通共享机制的贯通。数源单位作为公共数据的出口，可以不同意其他单位的共享请求，但必须有足够的理由和依据，最终决定数据是否共享的审核权在数据主管部门。
此外，汇聚共享平台还兼具三类数据纠错功能。
- 一是由平台运营单位对数据生产单位汇聚的数据进行稽核校验，未通过校验的数据向数据生产单位反馈。
- 二是数据使用单位纠错，数据使用单位如在使用中发现问题数据，可以通过汇聚共享平台向数据生产单位反馈，从数据源头纠正数据。
- 三是面向社会公众开放自有数据的纠错机制，福建省通过“闽政通”办事平台向实名认证的自然人和法人分批开放自有数据，每个数据主体可以随时发起自有数据的纠错申请，该申请会推送到汇聚共享平台，继而反馈给数源单位，由数源单位按照规定的时限进行纠错。
2. 统一开放平台：针对“可用可见”数据的开放与共享
福建省公共数据资源统一开放平台成立于2019年1月，平台职能是负责面向社会开放汇聚共享平台中“可用可见”的原始数据类型。根据《福建省大数据发展条例》分类规定，公共数据资源按照开放属性分为普遍开放数据和依申请开放数据。普遍开放公共数据向社会广泛公开，可以从省统一开放平台无条件免费获取。依申请开放公共数据则需要按照特定条件、特定场景使用或者安全要求较高的公共数据，数据使用主体应通过省统一开放平台进行申请，明确具体应用场景、使用方式、使用要求、时限等，经数源单位同意，并签订数据使用和安全保障协议后依法获取，具体申请流程如图4（上）所示。通过对可用可见数据的分类获取原则，以及对原始数据调用过程的严格把关，统一开放平台初步解决公共数据普遍开放问题，让全社会能利用数据产生价值、挖掘价值。截至2023年8月，统一开放平台已开放数据目录7878个，其中普遍开放类型的数据目录约占比55%，普遍开放数据类型高于依申请开放类型。
3. 开发服务平台：针对“可用不可见”数据的开发利用
福建省公共数据资源开发服务平台于2022年7月上线，平台职能是处理“可用不可见”的数据类型。目前，开发服务平台的任务主要以向数据使用主体提供数据加工服务为主，依托平台的建模能力和工具箱（如隐私计算、数据沙箱等）提供可视化建模工具，帮助使用主体降低开发门槛，是福建省公共数据开发利用的核心基础设施。
数据使用主体通过福建省公共数据资源开发服务平台申请开发公共数据，并提交具体开发方案，明确应用场景、开发类型、数据模型、使用时限等；大数据主管部门按照“一模型一评估、一场景一授权”的原则，组织专家组对开发方案进行安全风险评估，并综合数据提供单位意见进行审核；经审核通过后，数据使用主体须签订数据使用和安全保障协议，对其使用的数据应当注明来源和获取日期，具体申请使用流程如图4（下）所示。
4. 大数据交易所：服务社会数据流通及政企数据融合
2022年7月，福建大数据交易所成立，由福建大数据交易有限公司运营。福建大数据交易有限公司是福建省大数据集团有限公司下属全资一级子公司，其主要任务是通过制定交易规则和搭建交易平台等服务，为交易双方提供高效率、可信赖的保障环境，实现数据交易规范化，降低数据流通风险。
福建大数据交易平台汇集了大量社会数据，很多数据的应用场景需要与公共数据融合。交易所允许初步开发的公共数据产品与社会产品融合，形成数据使用主体需要的数据产品和数据服务，以解决公共数据与社会数据融合应用问题。目前，福建大数据交易所的数据产品以API、数据集、数据报告、数据服务为主，涵盖金融征信、风险管控、数字营销等19个主要应用场景，满足能源、金融、通信、征信等13个重点行业需求，依托福建大数据交易平台实现多品类标准化数据产品上架流通（参见表2)。
三、运营机制
在“四主体”分析框架基础上，结合调研梳理出福建省公共数据授权运营的实际参与单位和各单位间权责关系，构建福建省公共数据授权运营模式（参见图5)。
1. 数据供应主体
福建省的数据供应主体为省、市两级在提供公共服务的过程中产生公共数据的政府部门。政府数据开放共享历来都存在着层层壁垒，涉及诸多利益纠葛，导致数据不出部门，形成“数据孤岛”。根据《福建省政务数据管理办法》规定，福建省、市、县各级数据生产单位都应向汇聚共享平台实时、全量汇聚本部门业务数据；法律、法规明确规定不能向汇聚共享平台汇聚数据的，数据生产单位需向数据管理机构提供证明材料；未汇聚的数据应当由数据生产单位按数据管理机构或数据应用单位要求，结合应用场景以服务接口的方式向汇聚共享平台提供共享服务接口[46]。这样一来，就从制度上打通部门间的信息壁垒。
此外，为保证数据供应主体所提供数据的数量与质量，福建省数字办制定数据汇聚共享标准，协调各数源部门逐步扩大和完善数据开放目录。同时，福建省对各级部门制定了数据开放情况绩效考核机制，将数据质量评价纳入各部门的季度通报以及年度绩效考核中，并对照福建省地方标准《公共信息资源开放数据质量评价规范》（DB35/T 1952-2020），检查开放数据质量相关情况。
2. 数据授权主体
按照《福建省政务数据管理办法》规定，福建省政务数据资源属于国家所有。因此，福建省委省政府具有本省公共数据所有权，由福建省数字办代为履行管理职责。福建省数字办作为授权主体，负责指导、监督和协调公共数据授权运营工作，并对数据二级开发环节中的应用场景进行安全审核，对开发主体的数据使用进行授权。
针对公共数据开发利用过程中授权条件与授权范围标准不明的问题，福建省数字办在涉及授权的行政审批上进行了制度性突破，以省汇聚共享平台为依托，将数据加工使用权统一从各部门收归数字办，在数据开发利用场景中，由数字办综合数源单位意见、专家意见和场景应用风险，对数据使用主体提交的开发方案进行审批，审批结果不需要得到数源单位的同意。
3. 数据运营主体
由福建省政府组建的福建省大数据集团作为运营主体，对省数字办负责，以公益类国有企业的性质（省属、国有全资控股）作为公共数据资源一级开发主体，解决公共数据市场化运营问题，既受政府完全管控，面向政府提供数据服务，也能灵活应对二级市场需求，面向市场提供数据化公共服务，并保障域内公共数据的安全。
福建省公共数据运营体系和基础设施建设均由大数据集团建立统一的平台、统一的公共支撑、统一的组件支撑、统一的公共资源配给。在数据开发利用场景下，大数据集团作为技术支撑单位和市场化运作单位，并不具备数据的所有权，在数字办对相应数据使用行为做出行政审批后，由大数据公司与二级开发主体签订数据使用和安全保障协议，提供数据运维保障和技术支持。在数据安全保障方面，福建大数据集团依循“统一建设”的思路，于2023年4月成立全资子公司——福建大数据信息安全建设运营有限公司，统筹全省数字政府安全一体化建设工作，负责为数字福建建设提供核心产业保障和技术支撑，构建“环境可控、风险可管、监管可达”的新一代网络、系统与数据安全体系。
4. 数据使用主体
在数据开放场景中，数据使用主体指代向数据开放平台提出开放申请的自然人、企业和社会组织等，由数据开放平台在征得数源部门的同意后，向使用主体提供数据开放服务；在数据开发利用场景中，数据使用主体指福建大数据发展条例第十六条所规定的“二级开发主体”，亦即向运营主体（福建大数据集团）提出用数申请的企业，大数据集团交由福建省数字办审核通过后，由福建大数据集团在数据开发利用平台的安全环境内，向使用主体提供“可用不可见”的数据服务，数据使用主体在安全环境内对公共数据进行加工利用，形成可上架的数据产品进入大数据交易中心流通。
四、案例分析
福建省以数字办做统筹管理、省属国有资产公司做统一技术支撑和运营维护的方式，依托分工明确的公共数据基础设施平台，基本实现了公共数据授权运营的全流程贯通。综合比较其他省市的公共数据授权运营实践做法，将福建公共数据授权运营过程总结为“统一授权统一运营”模式。
1. 福建模式的优势
其一，在制度法规上明确数据汇聚、数据共享、数据开放和数据开发利用的边界，明确各类数据应用方式的机制流程及过程中的权责关系。《福建省大数据发展条例》第十二条、第十四条、第十五条和第十六条分别对数据汇聚、共享、开放和开发利用进行阐述，四类数据应用的规范自成一体，明确各数据应用模式的方式方法和制度安排，并对每一类数据应用方式进行数据分类管理。
在数据汇聚阶段由数字办制定统一的数据资源目录，推动政府部门的数据汇集；在数据共享阶段，将数据划分为无条件共享、有条件共享与暂不共享三种类型；在数据开放阶段，将数据分类为普遍开放数据和依申请开放数据；在数据开发利用阶段，实行二级开发机制，一级开发主体（运营主体）处理原始数据，二级开发主体（使用主体）依托可用不可见的原始数据开发数据产品（参见图6）。
其二，设立数字办作为全省数据的统筹管理部门，明确数据应用各环节数据主管部门与政府数源部门之间的权责关系。通过将数据的管理权和最终审批权由各部门收归数字办，在统一授权统一运营的模式下，有效避免各部门因涉及自身利益而出现的推诿扯皮，提高公共数据快速开发效率。
其三，依托大数据集团建设“三平台一中心（所）”的数据平台架构。从数据应用端为数据共享、开放和开发利用分别设置数据通道，呼应大数据条例对四类数据应用的分别规定。在以汇聚共享平台为核心的公共数据应用体系中，数据授权主体、数据供应主体、数据运营主体分工明确、职能清晰，有效降低政府部门在数据行政任务方面的负担，提高政府整体的数字治理能力。
2. 福建模式有待解决的问题
在看到福建模式先进经验的同时，课题组通过访谈与资料的分析，也看到了福建统一授权统一运营模式的发展过程中有待解决的三大问题。
其一，数据治理难题。一般而言，行政区的数据汇聚基于行政区域内各部门统一的数据目录来实现，相较于其他省份先行开展数据目录统一再做数据汇聚的工作思路，福建模式属于先汇聚各部门数据，再做数据目录的统一。福建模式的优势固然是汇聚数据的范围广、阻力小，如按照统一目录再做汇聚的模式，难免要在数源部门进行初步治理，且前期数据资源目录规范梳理和与各部门多次的确认、沟通会带来大量的行政负担，这些都是需要克服的难点。福建模式的问题在于，先行汇聚数据后，由于各地方、各部门的数据目录不统一，数据质量难以保障，数据解析、数据治理的工作量大，数据质量控制、二次汇聚等工作的沟通协调难度较大，整体的实施成本相较更高。
其二，大一统体系的管理难题。目前，福建基于完善的制度安排和平台建设，围绕公共数据授权运营的全流程体系已经贯通，但更细致的管理体系与制度规范仍落后于实践的推进，还有待进一步健全。此外，由于公共数据有偿服务的定价管理方案尚在摸索阶段，公共数据的资产增值效应仍不明显，公共数据管理机构缺乏对公共数据进行增值利用的充分激励，各参与主体的驱动力仍然较弱，模式的运行完全依赖行政力量的推动，完善的收益分配机制有待建立。
其三，在数据开发利用上，福建还无法制定统一的数据分级分类标准。由于国家层面在数据分级分类上的制度法规仍然缺乏，地方政府缺乏标准对照，这是各地政府数据开发利用实践中普遍面临的问题。而福建在数据开发利用的分级分类标准制定中面临的问题在于，在数据资源大一统模式下，政务信息资源众多。由于政务信息资源持续动态变化的性质，不同部门对信息资源的使用方式、需求粒度都不统一，当信息资源的级别发生变化时，人工重新判定的标准难以统一，目前在实践中无法完全以自动化方式进行操作，数据的动态升降级管理困难。
3. 理论争论回应
综合上述对福建“统一授权统一运营”模式的优劣势分析，基于对福建模式的进一步提炼归纳，回应前述三类公共管理难题。
第一，对“公共数据授权运营”功能定位的再定义，回应公共数据授权运营的定义和边界问题。在福建“统一授权统一运营”的模式下，可以清楚划定数据开放与数据授权运营的边界，“统一授权统一运营”模式的本质，就是将数据统一进行汇聚管理，并由统一的运营主体分别进行开放、共享和开发利用工作，而在这一场景下，公共数据授权运营的概念不再侧重于是一种与数据开放、共享并列的数据流通方式，而更倾向于是一项实现“统一运营”的组织制度安排，同时将公共数据的“生产要素”属性回归于“开发”，将公共数据的“治理要素”属性回归于“开放”和“共享”。综上，我们可以将福建模式描述为：通过公共数据授权运营的组织制度安排，实现了公共数据开放、共享和开发利用。
第二，以统筹管理数据的制度安排，均衡各地区、各部门在数据上的利益诉求，化解公共数据经济属性和公益属性的潜在矛盾。传统意义上的“数据孤岛”的形成，根源在于各部门将其管理的政府数据视为各自的部门财产，拒绝开放或与其他部门共享。福建由于实现了公共部门数据的实时、全量汇聚和基于数据平台的数据跨部门共享机制，打破了部门间传统的数据壁垒。
由此，公共数据经济属性和公益属性的矛盾得以在数据供应主体层面消解，各政府部门在做好统一的数据目录编制的基础上，只负责汇聚数据至共享平台，并对相关开放申请依规做出审批，其他事项、流程均自动交由数据主管部门和数据运营主体去做，不再需要付出额外的行政成本来分别开展数据开放和数据开发利用工作，且部门主体与部门数据的价值收益脱钩。当然，各部门、各层级的数据质量、数据价值存在差异，目前还难以在绝对意义上衡量和均衡各部门的数据资产价值和收益。针对这一问题，福建省已启动《福建省公共数据资源开发有偿服务管理暂行办法》的编制工作，力求在数据开发利用上建立更能兼具各方利益的收益分配方案，值得进一步观察。
第三，以数据供应主体、授权主体、运营主体之间权责关系的明确，打消政府部门对部门数据开放与数据安全的取舍顾虑。一直以来，政府面临数据安全和数据开放难以平衡的顾虑：
- 一方面，公共数据涉及个人信息、商业秘密和国家机密，面临着数据泄露、数据篡改等安全风险，政府部门往往不愿承担开放数据带来的风险；
- 另一方面，公共数据价值潜力巨大，从经济价值和治理价值两个角度来说政府有数据开放的责任和义务。
政府部门对自有数据负有全责，大大消减各部门开放数据的积极性，“宁可不做也不能做错”的思想根深蒂固。福建模式将数据管理的权力和责任统一收归了数据管理部门，通过实践发现，在各行政部门不再承担数据安全风险后，对数据开放的抵触大大降低，数据管理部门推进数据开放和开发利用工作的阻力也大大减少。在统一开放平台上的普遍开放数据目录的数量已经高于依申请开放数据目录的数量。
五、总结与展望
福建省“统一授权统一运营”模式是公共数据授权运营众多模式中的个例，不少省份还存在各数据供应主体分散授权，或交由多个运营主体分散运营的实践方式。未来，基于个案的实证研究有必要进一步针对全国其他有代表性的省、市公共数据授权运营模式展开，拓展授权运营个案的宽度、广度及延展性，深入公共数据授权运营机制的具体场域，以此得到对公共数据授权运营机制过程的更具体的还原，使全国公共数据授权运营的发展态势更为清晰、全面，总结各模式的优势、劣势以及形成演变的因果过程，为未来相关理论的提出和发展做好实证经验积累的基础。
此外，福建案例对公共数据授权运营的定位提供了一种解释路径，但这一结论是高度场景化的，并不一定适用于其他地区的实践场景。公共数据授权运营的定位，究竟是作为赋能政府数据开放、共享和开发利用的制度，还是与政府数据开放、共享并列的数据开发利用方式之一，有赖各地方政府对本地数据开发利用工作的具体制度设计安排和平台基础设施建设规划。福建案例的价值在于，从概念和实践两个层面明确了公共数据授权运营定位的不唯一性，对这一问题更清晰的阐释，则有赖在更多个案实证研究的基础上展开更为系统性的归纳总结。
作者简介：
龚芳颖，女，中国人民大学公共管理学院助理教授，教育部数字政府与国家治理实验室研究员，主要从事大数据公共治理和城市治理研究。
郭森宇，男，中国人民大学交叉科学研究院助理研究员，主要从事公共数据治理和数据流通研究。
马亮，男，中国人民大学公共管理学院教授，国家发展战略研究院研究员，主要从事数字政府、绩效管理、数字治理研究。
徐晓清，女，福建省大数据集团有限公司总经济师、人力资源部负责人，福建省数字影视科技有限公司董事长，主要从事数字经济与数据要素流通理论与实践研究。
李喆，男，福建省大数据集团有限公司企业管理部部长，福建省大数据一级开发有限公司董事长，福建大数据交易有限公司董事长，主要从事数据要素流通理论与实践研究。
本文摘编自《龚芳颖，等丨公共数据授权运营的功能定位与实现机制——基于福建省案例的研究》。
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